福建省委黨校福建自貿試驗區研究院五周年系列筆談之四

海南自由貿易港金融創新的法治引導

常 健

2020年07月22日12:24  來源:人民網-福建頻道
 

編者按:2020年,福建自貿試驗區建設進入第五個年頭,福建省委黨校福建自貿試驗區研究院也迎來成立五周年的日子。如何以更高標準、更寬視野、更大力度,把自貿試驗區進一步打造成為改革創新的試驗田和開放合作的新高地?人民網福建頻道推出福建省委黨校福建自貿試驗區研究院五周年系列筆談。

 

習近平總書記“4·13”講話與中央“12 號文”都提出中央支持海南逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港建設,分步驟、分階段建立自由貿易港政策和制度體系。在全球貿易保護主義抬頭的大背景下,海南建設自由貿易港更加需要強調構建開放與包容的多邊貿易體系,彰顯中國對外開放的決心與勇氣。黨的十八屆四中全會提出的“重大改革于法有據”不僅是我國經濟社會改革法治化的重要標志,而且也為我國自由貿易港各項制度改革創新明確了基本的前提與路徑。沒有公開、透明,與國際接軌的法律制度,無法保障自由貿易港順利運行;沒有健全的“法制”,自貿港內“法治”將難以實現。

隨著大國博弈競爭日趨白熱化,金融業實力的強弱是衡量一個經濟體是否具備競爭力的核心指標。金融是現代經濟發展的核心要素,金融資源的供給能夠為改革發展提供資金支持,金融創新能夠助力海南自由貿易港的制度創新與經濟轉型發展的變革與崛起。所以,以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引,以習總書記“4·13”重要講話和中央12號文件精神為依據,圍繞自由貿易港建設的實踐需求,以法治思維推動金融創新,才能進一步助力海南自由貿易港崛起。

一、解放思想,完善海南自貿港金融創新發展的法治頂層設計

習近平總書記指出:“改革開放的過程就是思想解放的過程。沒有思想大解放,就不會有改革的大突破。”1976年諾貝爾經濟學獎獲得者哈耶克在《通往奴役之路》一書中也說道:“觀念的轉變和人類意志的力量,塑造了今天的世界。” 海南自由貿易港金融創新不應僅囿于學習目前國內其他自由貿易試驗區的先進經驗,而更應放眼世界、學習最先進的金融創新與發展的經驗,用良好的制度安排和規則設計,增強改革的系統性、協調性,使各項改革舉措相互配合、相得益彰,提高改革整體效益。這樣才能提高改革的可預期性、可操作性,實現海南自由貿易港金融創新與發展的彎道超越。

首先,修改《立法法》賦予自由貿易港金融創新更大的自主權。作為具有憲法性質的法律,《立法法》第八條規定,財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度以及基本經濟制度只能由法律作出規定,非有特別授權,地方無權對第8條中所規定的事項進行修改。而隨著《立法法》規定的備案審查制度的推行,包括特區立法權在內的地方立法權均不能逾越“法律紅線”,突破《立法法》第八條的規定開展制度創新。這就使海南建設自由貿易港進行制度創新的立法需求與上位法立法限制相沖突,無法及時有效開展“先行先試”制度創新的緣由所在。

自2018年以來,為了推動自由貿易港建設,海南向中央上報30余項改革的調法調規舉措,但得到全國人大常委會授權的調法調規屈指可數,嚴重影響海南自由貿易港建設的進程。若無法突破《立法法》第八條的限制,作為對標最高開放標準和對外開放高地的自由貿易港的建設就無法展現足夠的創新優勢。所以,自由貿易港金融創新的改革,需要積極尋求突破《立法法》第八條限制的可行路徑,才能體現中央寄言海南“大膽試、大膽闖、自主改”的真正內涵。

其次,制定《海南自由貿易港法》形成海南金融創新的頂層設計。2019年3月15日,“啟動海南自由貿易港立法調研起草工作”相關內容寫入全國人大常委會工作報告,并獲得大會表決批準。《海南自由貿易港法》的制定,自由貿易港金融改革與創新是立法的應有之義。為了發揮《海南自由貿易港法》在海南省金融創新中的作用,應當在《海南自由貿易港法》中明確規定整體性授權規則,從而為金融創新提供立法支撐。即在《海南自由貿易港法》中規定,除涉及國家主權、國家組織機構制度、特別自治制度、國家安全制度以外,全國人民代表大會整體授權海南省人民代表大會及其常務委員會可以根據自由貿易港改革發展的需要,突破現有的法律和行政法規的限制,單獨制定地方性法規在自由貿易港范圍內適用;對于突破現有法律和行政法規的海南地方性法規,報全國人民代表大會常務委員會或者國務院批準后,在自由貿易港范圍內實施。該項規定與《立法法》第八條的規則調整相呼應,從而為海南自由貿易港金融創新提供法律的空間。

此外,在《海南自由貿易港法》的投資自由、貿易自由、跨境資金流動自由、人員流動自由、交通運輸自由、數據交流快捷等核心制度構建中均要為金融制度的創新預留空間,通過整體性的制度安排推動形成海南自由貿易港金融創新的完整頂層設計。

第二,完善規則,用法治規則引領海南自貿港金融創新的步伐

海南自由貿易港金融創新的法治設計主要應著力于以下幾個方面:

(1)金融市場準入放寬。海南自由自貿港在金融市場準入上要走在全國的前列,放寬外資進入海南自由貿易港銀行、證券、保險、信托、基金等行業的準入限制,逐步放寬資本項目的管制,實現資本項目的可兌換,在海南自由貿易港內取消金融市場準入的限制。

(2)融資匯兌自由。成熟的國際自由貿易港實行寬松、自由、開放的外匯制度,其核心本外幣兌換自由、投融資兌換自由。海南自由貿易港必須要在法律授權的基礎上創新現有的外匯體制機制,實現自由的購匯換匯以及資金進出自由與便利。海南應當修建金融交易的“高速公路”通過FT賬戶實現金融基礎設施的互聯互通。創新國際能源、航運、商品、產權、股權、碳排放權交易場所,建設海南國際離岸金融中心、國際航運交易所、保險交易中心、人民幣外匯交易中心。

(3)資本項目兌換自由。一方面,鼓勵海南自由貿易港內的企業積極采用人民幣作為國際貿易的計價單位,支持非居民企業在海南設立外匯結算金融機構,提高人民在跨境金融結算中的支付比例。另一方面,實現人民幣雙向開放與構建人民幣的雙向資金池,放開各種內外資外匯基金產品投資額度限制;夯實人民幣國際化金融基礎設施建設,積極利用人工智能、大數據等手段搭建智能的人民幣支付、結算、清算系統。此外,還要突出金融競爭中性原則,營造內外資、國企、民企公平競爭、一體保護的法治化營商環境。

(4)與其他國家(地區)金融中心城市、國際金融組織之間的金融合作自由。海南自由貿易港的金融創新要放眼未來、逐步拓展,加強與我國港澳臺地區的金融合作,加強與其他國家金融中心城市之間的金融合作,還要不斷深化與國際金融組織層面的金融合作。海南自由貿易港作為“一帶一路”的重要支點,要深化與沿線國家金融中心城市的金融機構集聚,不斷完善本幣互換、結算清算、債券發行、風險分擔等相應的便利制度,健全多邊投融資體系、信用擔保體系,推動建立亞洲債券交易平臺。借助博鰲亞洲論壇的平臺,加強全球金融合作,從金融穩定、金融服務角度對待單一金融市場,推動全球金融治理體系變革。在海南自由貿易港構建多層次的資本市場,而資本市場上要加強與國際證監會組織、世界銀行、世界貨幣基金組織等的合作。

第三,強化監管,以法治手段防范風險并保障海南自貿港金融穩健發展

理論上講,金融創新與金融監管應該相輔相成與相互配合。只有創新而缺乏監管制度的跟進與保障,往往會引發金融風險,危及金融與經濟社會的整體穩定。例如,美國1999年通過《金融服務現代化法案》為金融創新松綁,但其金融監管法制的修改和監管體制的變革卻沒有及時有效跟進,這是公認的導致2007年美國“次貸危機”的核心因素之一。2010年美國經過多輪博弈之后才出臺《華爾街改革與消費者保護法案》(亦稱之為《多德·弗蘭克法案》),進行亡羊補牢。

海南自由貿易港金融創新發展的同時,監管規則的跟進必須同步進行;保障金融創新實現經濟繁榮的同時,海南自由貿易港必須完善監管立法,以法治思維有效履行屬地金融監管職責,構建金融宏觀審慎管理體系,建立金融監管協調機制,加強對重大風險的識別和系統性金融風險的防范,有效防控金融風險。讓創新與監管相得益彰,在金融創新與監管制度構建與具體實踐中走出具有中國特色的路徑,為全國金融創新提供可供借鑒可復制可推廣的經驗。

(1)構建宏觀審慎監管體系。首先必須明確海南自由貿易港宏觀審慎監管主體,建議在海南自由貿易港單設金融監管局,其定位為法定機構,采用市場化的機構運作模式,既履行宏觀審慎的監管職責,又負責金融領域的對外開放與招商引資。其次,構建宏觀審慎監管的指標體系,運用大數據手段將其進行量化,隨著海南自由貿易港建設進程,適時進行調整完善。

(2)構建微觀審慎監管體系。首先,自由貿易港金融監管部門應對不同的金融創新業務制定單行條例,以完善監管要求。其中,在監管目標、離岸金融、跨境雙向人民幣資本池、跨境第三方支付等方面量化監管指標,事前防范與事中事后動態監管并重,重點構建一整套事前金融風險預警、事中危機應對和事后危機后處置的機制。引入國際通行的公共風險評估機制,對影響金融市場的風險逐級分類,精準設計監管架構。海南自由貿易港必須構建以信息風險提示與充分信息披露為核心的金融監管架構,著力保障金融市場上信息對稱與平衡,充分保障所有的金融投資者與金融消費者享有足夠公平的交易環境,避免出現由于信息不對稱而導致的內幕交易行為,以此吸引全球金融資本投資海南。

此外,金融競爭在某種意義上就是金融人才的競爭。全面落實中央“12 號文”中“完善人才發展制度”,引導高端人才落戶海南,投身海南自由貿易港金融創新的事業中來。高端金融人才的引進不僅要引入金融企業,更重要的是要創造條件在金融決策和監管機構引入高端人才,使得金融創新發展的頂層設計、監管能力能夠與金融創新能力相匹配。

(作者常健為海南大學中國特色自由貿易港研究院常務副院長,教授、博導)

(責編:陳楚楚、吳舟)
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